《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施之后，取得新增土地使用权的法律门槛明显抬高。相应地，存量土地使用权的商业价值更加凸显。闲置土地作为存量土地的一部分，如何处置，如何发挥效能，受到越来越多的关注。国土资源部发布《闲置土地处置办法》以来，各地各级政府纷纷出台相应的闲置土地处置办法，对闲置土地的类型、处置办法作出相应的规定。

一、 土地利用管理不同环节产生的闲置国有土地类型

《闲置土地处置办法》（下文简称《处置办法》）第2条第1款明确规定，“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。”

（一）未能全面落实“净地”出让导致的土地闲置

按照《处置办法》，“净地”是指已完成征地拆迁、落实好补偿安置、没有建构筑物、地面平整、没有法律经济纠纷、规划条件明确、土地权利清晰的可供出让的土地。从理论上，地方政府供应土地时，理应按“净地”标准出让。但在实际操作中，受土地前期投入不足、征地拆迁难度大等因素影响，地方政府常在土地仍处于“毛地”状态时，就已先行出让土地，“毛地”出让易形成以下二种类型的土地闲置。

1、土地征收拆迁未完成导致的国有土地闲置

在实际当中，对征地拆迁未完成的地块，一般存在对地上房屋并没有进行补偿、建筑物等地上附着物没有拆除、土地没有平整等遗留问题。土地受让主体接收土地后根本无法进行开工建设，造成土地闲置。

2、土地没有达到“五通”条件导致的国有土地闲置

地方政府在推进工业园区开发建设时，往往会规划、征收大块连片土地，但由于财政资金不足，地方政府未能对土地进行市政道路和公共设施的配套建设。工业园区内的地块并未达到通水、通电、通路、通气等“五通”标准，不具备开发建设条件。土地受让主体接收土地后，由于缺乏基本开发条件，造成土地闲置。

（二） 土地使用主体经营不善导致的国有土地闲置

政府出让土地后，土地开发企业作为土地使用主体，其资金实力情况、开发经营理念等直接导致以下三种类型的国有土地闲置。

1、市场主体误判土地价值及行业形势而导致的土地闲置

受知识结构不完善、市场信息掌握不足、行业情况把握不准确等因素影响，一些市场主体在经营中误判土地市场价格、房地产市场形势等，以远超正常市场价的高价竞拍土地，但在受让土地后已没有足够资金继续开发建设，最后导致土地闲置。如果政府对这类用地的具体用途不作出调整，土地利用的行业利润没有改变，项目开发成品的附加值没有增加，那么这类土地因取得价格太高，开发后项目也易亏损。其他市场主体一般也不愿意接手该项目，导致土地及项目开发成品一起闲置。

2、土地使用主体资金不足无法推进建设而导致的土地闲置

一些市场主体在资金并不充裕的情况下贸然参与土地开发，在取得土地后，遇到国家实施紧缩的货币政策而没法从银行融资贷款时，土地使用主体因资金不足导致项目停滞不前，进而导致土地闲置。由于此类闲置用地具有开发价值，原使用主体通常不愿将土地转让给其他市场主体，而是希望等待自身财务状况好转后继续开发。因此，此类闲置土地也易成为长期闲置土地。

3、土地使用主体经营不善导致的土地闲置

一些土地使用主体虽然取得土地时不存在启动资金不足的问题，项目能正常动工建设，在建设过程中由于自身经营不善而出现资金链断裂问题，项目建设被迫中止，导致土地闲置。这类国有土地闲置通常存在债务问题，其他市场主体不乐意承接。因此，这类闲置土地的处置难度较大。

二、闲置土地认定问题

（一）闲置土地的认定标准

《处置办法》对闲置土地进行了定义，据此可以将闲置土地认定标准归纳为以下几点：

一是国有建设用地使用权人签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书，并取得开工许可证，在国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定或者规定的动工开发日期满一年，没有进行挖基作业，或者挖基作业并未达到规定标准的。

二是已动工开发进行挖基作业，但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足 1/3 的。

三是除去国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费，其他投资额占总投资额不足 25% 的；四是已动工开发但中途中止开发建设满一年的。

（二）国有土地闲置认定存在的困难

为推进闲置土地处置工作，《处置办法》明确了闲置土地的内涵，并对“动工开发”、“已投资额”等几个关键名词的含义进行了说明。但近年闲置土地认定和处置实践证明，闲置土地认定仍然面临着动工开发时间难以明确、已投资额界定不清等现实问题，影响到闲置土地的处置。例如《处置办法》规定“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足百分之二十五”，该项目用地可以认定为闲置土地。但对动工开发建设用地面积是否达到三分之一，却没有明确由规划部门、国土部门，还是由建设部门认定，认定主体不清。

另外，现行国有闲置土地判断标准的科学性值得商榷。第一，以已动工的建设用地面积作为土地是否闲置判断标准的科学性值得商榷。一些项目在三分之一土地动工建设后，这些项目用地已达到非闲置土地标准，不能定为闲置土地，但事实上这些项目用地剩余的三分之二土地可能长期处于闲置的状态，造成土地资源浪费。对这部分长期没动工开发利用的土地是否能认定为闲置土地是一个需要再讨论的问题。第二，以已投资额比例作为判断是否闲置判定方法的科学性值得商榷。例如一些企业将原料采购等费用计入土地开发投资额中，使账面项目总投资额达到25％的标准。按现行判定标准，这些项目用地不能判定为闲置土地，但事实上这些项目却没有真正动工建设，土地长期处于闲置状态。

（三）关于闲置土地认定程序的问题

《处置办法》规定的闲置土地认定处置程序大体可以归纳为：

1、调查核查。市、县国土资源管理部门发现有涉嫌闲置土地的，应当在 30 日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。

2、说明情况。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起 30 日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

3、下达认定书。经调查核实，构成闲置土地的，市、县国土资源管理部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。

4、公开信息。市、县国土资源管理部门通过门户网站等平台向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。

5、处置利用。因政府原因导致闲置的，由市、县国土资源管理部门与国有建设用地使用权人进行协商；非因政府原因导致闲置的，应缴纳闲置费或收回土地。市、县国土资源管理部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》或者《收回国有建设用地使用权决定书》。

6、变更登记。闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照有关规定办理土地变更登记。

根据《处置办法》的规定，国土和自然资源管理部门在作出收回土地使用权的决定之前应当下达《闲置土地调查通知书》，调查核实后还应当下达《闲置土地认定书》，否则构成程序违法。

三、国有闲置土地处置的路径

在实践中，造成土地闲置主要有三种情况：一是政府或政府有关部门的行为造成开发建设延迟；二是土地使用权人自身原因造成动工开发延迟；三是自然灾害等不可抗力导致土地闲置。上述情况又包括诸多因素，决定了闲置土地的处置非常复杂，需要根据土地闲置的原因决定处置的路径。

（一）由于政府行为造成开发建设延迟的闲置土地处置

对于属于政府或政府有关部门的行为和因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，可以采取以下处置方式：（1）延长动工开发期限；（2）调整土地用途和规划条件；（3）由政府安排临时使用；（4）协议有偿收回国有建设用地使用权；（5）置换土地。可针对不同情况，选择具有可操作性的处置方式。在全国各地闲置土地认定中，属于政府或政府有关部门的行为造成的土地闲置所占比例较高，甚至有些地方对闲置土地几乎都认定为政府或政府有关部门及不可抗力因素造成，究其原因，是这类闲置土地处置方式较多，容易获得实际处置。

（二）由于土地使用权人自身原因而导致土地闲置的处置路径

1、符合土地闲置认定的形式标准——无偿收回

所谓土地闲置的形式标准，即符合《处置办法》规定的两种年限的闲置土地认定标准。对于属于土地使用权人自身原因而导致闲置土地的，《处置办法》规定了两种方式：第一，未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的 20％征缴土地闲置费；第二，未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。《处置办法》的处置标准很明确，要求也很严格，但因以下两个原因而往往难以得到实行：第一，大部分国有土地闲置存在一些客观因素。国有土地闲置问题较为复杂，除一些开发企业恶意囤地外，其他土地闲置或多或少是受到市场环境变化、国家政策调整等因素影响而暂时无法开发，相关管理部门难以对这些闲置土地进行处置。第二，闲置国有土地存在法律纠纷。一些闲置用地因债务问题被司法部门查封后，土地管理部门难以对这些闲置土地进行处置。而且在实践中，各地土地管理部门很少能顺利收到 20％的闲置费，鲜有真正无偿收回闲置土地的案例。由于土地承载了众多的社会功能、经济功能，政府部门出于维护社会稳定、招商引资、融资抵押、经济下行压力等考虑，真正征缴闲置费、无偿收回国有建设用地使用权的寥寥无几，导致政策操作性不强，执行大打折扣。

2、符合土地闲置认定的实质标准——多种路径解决闲置土地

认定土地闲置的实质标准，是建设方对于一些项目在三分之一的土地面积上动工建设，或者在取得土地使用权后两年内已经对土地进行了部分开发，但是这些项目剩余三分之二的土地处于长期闲置，或者在两年后长期处于闲置的状态，对于这部分土地的处置，《处置办法》没有作出明确界定，但实质上已经属于闲置土地。《城市房地产管理法》第三十八条规定，以出让方式取得的土地使用权，房地产项目转让时，属于房屋建设的，实际投入房屋建设工程的资金额应占全部开发投资总额的25%以上；属于成片开发土地的，应形成工业或其他建设用地条件，方可转让。以划拨方式取得的土地使用权，根据《城市房地产管理法》第三十九条的规定，房地产项目要转让的前提是必须经有批准权的人民政府审批，并依照国家有关规定程序转让。由于土地闲置的原因复杂，如规划调整、征迁不到位、项目未落实、资金紧张等，要盘活利用闲置土地存在许多实际困难，有些土地使用权转让又不符合规定。

“僵尸企业”持有的闲置土地问题比较突出，应当将“僵尸企业”处置与闲置土地处置结合起来。“僵尸企业”是指已停产或半停产、连年亏损、资不抵债、靠银行续贷或政府补贴维持经营，应该破产清算但又没有破产清算的企业。从资本经济学上来说，所谓的“僵尸企业”是指那些亏损严重、产品没有市场、负债比高、每股收益连续三年为负数的企业。在法学上的标准，“僵尸企业”就是那些丧失偿付能力，不能清偿到期债务，已经具备破产原因，达到破产法规定的申请破产的条件，但依靠借贷或补贴尚在持续运营的企业。

据笔者在办理企业清算破产业务过程中了解的情况，“僵尸企业”或破产企业持有闲置土地问题比较突出。采取并购重组、清算破产的方法既可以整体性彻底解决“僵尸企业”问题，同时解决闲置土地问题，不仅使并购重组投资方获得企业发展所需要的资源或资产，尤其是土地稀缺资源，有效解决“僵尸企业”原来的职工安置及经营困难问题，实现了投资方、“僵尸企业”与地方政府的多赢。

通过企业清算和破产程序，能有效激活闲置的土地。破产企业的闲置土地进入拍卖或变卖程序，将闲置土地投入到有需求、有实力的企业，将闲置土地盘活。通过破产重整程序，引入战略投资人，为企业注入资金和技术，使企业获得重生，进而使由于企业自身原因导致闲置的土地得以激活，充分发挥其价值。

四、国有闲置土地治理的具体路径

针对闲置土地形成的原因及其治理面临的现实障碍，寻求闲置土地处置应遵循的具体路径。

（一）统筹处理因政府原因造成的闲置土地

对可以利用的闲置土地，落实责任部门，明确规划条件，落实拆迁补偿方案，完善基础设施配套，消除开工障碍，促进项目尽早开工建设。对短期内无法开工建设的，可由当地政府安排临时使用，待项目具备开工建设条件，土地使用权人重新开发建设。对因政府调整规划或建设条件、军事管制、文物保护及不可抗力等原因，造成土地确实无法动工建设的，经协商一致，有偿收回土地使用权，或以协议出让方式置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。

（二）依法处理因土地使用权人自身原因造成的闲置土地

地方政府可以采取行政、经济、法律综合措施，督促土地使用权人限期开发建设。对未按约定开工建设超过一年的，按规定征缴土地闲置费；对超过两年未开工建设的，无偿收回国有建设用地使用权。对难以实施的，可由当地政府部门主导，有关部门协同配合，采取有效措施，实施联合处置。

（三）积极推动“涉法涉诉”闲置土地处置

对因司法查封导致无法开工建设的，政府主动协助司法机关协调理顺闲置土地债权债务关系，可利用政府平台公司合作等方式依法进行处置。

（四）有效化解“涉押涉访”闲置土地难题

对部分政府主导，土地储备机构或政府平台公司具体实施，以建设用地使用权抵押贷款形成的闲置土地，应积极与金融机构协商，按照市场化法治化原则置换抵押物，或先行处置闲置土地后统筹偿还贷款，切实落实国家防范化解地方隐形债务风险的有关要求。对因群众信访等原因无法开工建设的，当地政府应加大沟通协调力度，妥善化解矛盾，尽快促成项目开工建设。

（五）完善闲置土地处置的法治体制

地方政府对于已经处于闲置状态的土地，应严格依法认定和查处，提高闲置土地违法成本，形成执法威慑效应。应建立多部门联合执法查处模式，围绕闲置土地处置各环节，建立国土和自然资源、规划、建设、司法部门联合执法模式，明确各部门职责，有效采取缴纳闲置费、无偿收回土地使用权直至申请人民法院强制执行等措施，提高闲置土地处置的执行力，强化闲置土地监管。同时，应建立闲置土地查处的公众参与机制，快速发现和认定闲置土地，提高闲置土地处置效率。

（六）强化对闲置土地处置工作的督导检查机制

地方政府应将闲置土地处置工作列入国土和自然资源管理部门的督察事项，加强行政督导检查，定期对闲置土地盘活处置进展情况进行通报，将反映强烈、应收未收、久拖不决的闲置土地问题列为重点案件，逐宗挂牌督办，严肃追责，加大闲置土地处置的行政督查力度。

作者：耿玉娟，河南财经政法大学法学院教授，河南仟问律师事务所律师